Ilmastosiirtolaisten suojelu ja hallinta – kenellä on vastuu ihmisten hyvinvoinnista?
Julkaistu: 11. kesäkuuta 2025 | Kirjoittanut: Jaana Palander
Johdanto
Tässä kirjoituksessa tarkastellaan valtioiden toimia ja velvollisuuksia ilmastosiirtolaisten suhteen kansainvälisen politiikan ja oikeuden, ihmisoikeuksien ja ulkomaalaislainsäädännön näkökulmista. Kenellä on vastuu ilmastosiirtolaisten hyvinvoinnista ja ihmisoikeuksista? Ilmastosiirtolaisuus on tässä kirjoituksessa yläkäsite kaikelle ilmastonmuutoksesta johtuvalle liikkuvuudelle. Tarkastelussa on erityisesti kansainvälinen rajat ylittävä muuttoliike, joka on tapana jakaa pakotettuun ja vapaaehtoiseen liikkuvuuteen.
Ilmastopakolaisuudesta puhuminen on kuitenkin oikeudellisessa mielessä ongelmallista, koska ilmastopakolaisten suojelusta ei ole kansainvälistä sopimusta. Tästä huolimatta tutkimus osoittaa , että ilmastonmuutos aiheuttaa pakkomuuttoa (McAuliffe & Oucho 2024). Yhdistyneiden kansakuntien (YK) pakolaisjärjestön (UNHCR) leirit majoittavat sotaa ja vainoa paenneiden lisäksi myös ilmaston- ja ympäristömuutoksen takia kotiseudultaan pakenemaan joutuneita, mutta nämä henkilöt eivät välttämättä ikinä saa UNHCR:n pakolaisstatusta eivätkä pääse uudelleensijoitusohjelmiin, joissa kiintiöpakolaisille etsitään uutta asuinvaltiota. Kansainvälinen yhteisö ja alueelliset toimijat, kuten Euroopan unioni (EU), pyrkivät solidaarisuuden nimissä huomioimaan ilmastosiirtolaiset, mutta miten?
Teksti perustuu valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnan tilaamaan selvitykseen siitä, mitä Suomi voisi tehdä ilmastosiirtolaisuuden suhteen (Prokkola ym. 2021) . Selvityksen tavoitteena on kuvata ihmisoikeusperustaista lähestymistapaa tähän globaaliin haasteeseen. Lisäksi tässä kirjoituksessa analysoidaan EU:n ja Suomen ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelmia ja kuinka niissä on huomioitu ilmastosiirtolaisuus. Tässä kirjoituksessa tarkastellaan ensin kansainvälisen yhteisön eri areenoilla tehtyjä relevantteja sopimuksia ja pehmeää sääntelyä, jonka jälkeen syvennytään EU:n puitteissa käytyyn keskusteluun ja oikeudelliseen kehikkoon. Lopuksi tarkastellaan Suomessa käytyä keskustelua ja oikeudellisia velvoitteita.
Kansainvälinen yhteisö hakee ratkaisuja ilmastosiirtolaisuuteen
Kansainvälisen yhteisön jäseniä ja kansainvälisen oikeuden subjekteja ovat itsenäiset, suvereenit valtiot. Suvereenius tarkoittaa muun muassa sitä, että valtiot voivat itse päättää, osallistuvatko kansainvälisiin yhteistyökuvioihin, joista velvoittavimpina voidaan pitää kansainvälisen oikeuden sitoumuksia eli valtiosopimuksia. Ne voivat olla joko monenvälisiä, kuten esimerkiksi Pariisin ilmastosopimus, tai kahdenvälisiä. Kansainväliset sopimukset velvoittavat siis valtioita, jotka niihin ovat sitoutuneet, ja niiden velvoitteet on yleensä tarkkaan määritelty. Osa kansainvälisistä sopimuksista on ihmisoikeussopimuksia, koska ne turvaavat joitain oikeuksia ihmisille tai ihmisryhmille. Tällaisia sopimuksia ovat muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimus ja YK:n pakolaissopimus. Ne ovat myös pakolaisten ja siirtolaisten asemaan Suomessa eniten vaikuttavat kansainväliset sopimukset Euroopan unionin ulkopuolella (josta tarkemmin seuraavassa osiossa).
Ihmisoikeussopimuksessa velvoitetaan valtiota turvaamaan valtion alueella (laillisesti) oleskeleville henkilöille ihmisarvon mukainen kohtelu Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen määrittelemällä minimitasolla. Sopimuksen 4. lisäpöytäkirjassa kielletään joukkokarkotus, mutta muuten sopimuksessa ei nimenomaisesti puhuta maahanmuutosta tai maassa oleskelun luvista. Kaikki artiklat kuitenkin lähtökohtaisesti soveltuvat maahanmuuton tilanteisiin silloin, kun hakija oleskelee sopimusvaltiossa tai hänellä on joku muu riittävä yhteys sopimusvaltioon. Harvassa tilanteessa ihmisoikeussopimus kuitenkaan velvoittaa valtiota myöntämään oleskelulupaa, jos sitä ei olla valtion lainsäädännön mukaan myöntämässä. Tällaisia harvoja poikkeuksia ovat kuitenkin esimerkiksi tilanteet, jossa epäinhimillisiin olosuhteisiin palauttamiskielto (3 artikla) edellyttää oleskeluluvan myöntämistä. Tämä voi joissain tilanteissa suojata myös ilmastosiirtolaisia.
YK:n pakolaissopimus sitä vastoin nimenomaisesti turvaa pakolaisten asemaa ja määrittää, kuka on pakolainen. Pakolaissopimuksen mukaan pakolainen on henkilö, jolla on perusteltu syy pelätä joutuvansa vainotuksi rodun, uskonnon, kansallisuuden, tiettyyn yhteiskuntaluokkaan kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi, eikä hän sen vuoksi pysty palaamaan tai halua palata kotimaahansa. Kotimaa ei siis enää ole turvallinen maa, ja näin velvollisuus turvallisen oleskelun tarjoamiseen siirtyy valtiolle, josta suojaa haetaan. Pakolaissopimuksessa ei kuitenkaan puhuta ilmasto- tai ympäristövaaroista, vaan sen on ajateltu suojaavan poliittiselta vainolta. Joissain tapauksissa ilmastosiirtolaisia voidaan kuitenkin myös vainota oman valtion tai muun ei-valtiollisen toimijan taholta. Pakolaisuuden juurisyyt ovatkin usein moninaisia. Esimerkiksi ilmastonmuutoksesta johtuva resurssipula voi johtaa erimielisyyksiin ja väkivaltaisuuksiin väestöryhmien välillä.
On myös mahdollista, että palauttamiskielto suojelee tilanteessa, jossa kotimaan hallinto ei tee riittäviä toimia ilmastonmuutoksesta johtuvien haittavaikutusten vähentämiseksi, ihmisten hyvinvoinnin suojelemiseksi ja väkivaltaisuuksien estämiseksi. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ei ole käsitellyt tämän kaltaisia tapauksia, mutta YK:n ihmisoikeuskomitea on todennut, että oikeus elämään voi vaarantua, jos kotimaa ei riittävästi suojele ihmisiä alueellaan. YK:n Ihmisoikeuskomitean tapauksessa Ioane Teitiota vs. Uusi-Seelanti (lokakuu 2019) Kiribatilta kotoisin oleva Ioane Teitiota ja hänen perheensä hakivat suojelua Uudesta-Seelannista vedoten siihen, että ilmastonmuutoksen ja merenpinnan nousun vaikutukset pakottivat heidät muuttamaan ja että heidän karkotuksensa loukkaisi oikeutta elämään. Ihmisoikeuskomitea kuitenkin katsoi, ettei Uudella-Seelannilla ollut velvollisuutta olla palauttamatta henkilöitä kotimaahansa.
Ihmiset ovatkin myös Euroopassa valittaneet niin kansallisiin kuin ylikansallisiin tuomioistuimiin siitä, että heidän valtionsa (tai muiden kanteessa mukana olevien valtiot) ei ole toiminut tarpeeksi tehokkaasti ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tapauksessa Verein Klimaseniorinnen Schweiz ja muut vs. Sveitsi (huhtikuu 2024) tuomioistuin totesi, että Sveitsi rikkoi Euroopan ihmisoikeussopimusta laiminlyömällä ilmastonmuutoksen torjunnan. Vastuun voidaan kuitenkin ajatella siirtyvän jollekin muulle maalle vain hyvin poikkeuksellisessa tilanteessa ja kynnys on Teitiota-tapauksen perusteella korkea.
Pariisin ilmastosopimuksessa ja sen jälkeisissä sopimusmuokkauksissa ei ole nimenomaisesti määrätty mitään ilmastosiirtolaisuuteen tai -pakolaisuuteen liittyen. Viime aikoina sopimusneuvotteluissa on vahvistettu menetys- ja vahinkorahastoja, joiden kautta voidaan auttaa haavoittuvimpia alueita myöntämällä avustusta sopeutumistoimiin ja ilmastonmuutoksen aiheuttamista vahingoista selviämiseen. Rahastoilla voi olla välillistä vaikutusta, jos niitä voidaan hyödyntää vastattaessa pakkomuuton aiheuttamiin kuluihin. YK:n siirtolaisuusjärjestö (IOM), YK:n pakolaisjärjestö (UNHCR) ja jotkut muutkin toimijat ovat pyrkineet nostamaan ilmastosiirtolaisuutta näille keskusteluareenoille ja tuomaan ilmastosiirtolaisuuden näkökulmaa myös ilmastoneuvotteluihin (ks. esim. McAuliffe & Oucho 2024). Vaikuttaa kuitenkin siltä, että ilmastoneuvotteluissa ei olla haluttu antaa suurta roolia muuttoliikkeen tai pakolaisuuden kysymyksille.
Jotkut maat ovat kuitenkin tarttuneet tähän teemaan pehmeän sääntelyn (soft law) keinoin, esimerkiksi Nansenin aloitteen puitteissa, eli laatimalla politiikkapapereita, toimintasuunnitelmia ja ohjeistuksia, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia. Nansenin aloitteessa ja sitä seuranneissa yhteistyökuvioissa on pyritty vahvistamaan kansainvälistä solidaarisuutta ilmastosiirtolaisia kohtaan ja luomaan suojelumekanismeja pakkomuuton tilanteeseen joutuville (Platform on Disaster Displacement ja sen julkaisema Protection Agenda). Myös YK:n puitteissa käydyt keskustelut maahanmuuton ja pakolaisuuden uusiksi suuntaviivoiksi ottavat ilmastosiirtolaisuuden huomioon, mutta nämäkin neuvottelut ovat johtaneet vain pehmeään sääntelyyn (YK:n Global Compacts on Migration and Asylum).
EU pyrkii tukemaan lähtömaita ja hillitsemään pakkomuuttoa
Sitä vastoin EU:n maahanmuutto- ja pakolaisoikeus on velvoittavaa ja yksityiskohtaista oikeutta, jonka avulla pyritään luomaan yhteisiä sääntöjä siirtolaisten ja pakolaisten oleskelulupien myöntämiseen. EU-oikeuteen kuuluu määritelmädirektiivi, jossa määritellään, millä edellytyksillä voi saada kansainvälistä suojelua. Direktiivissä määritellään pakolaisstatus, joka perustuu YK:n pakolaissopimukseen, ja toissijaisen suojelun status, joka pitkälti perustuu ihmisoikeustuomioistuimen palautuskieltoon. Toissijaista suojelua voi saada, jos hakijaa kohtaisi omassa maassaan vakava haitta, esimerkiksi kun vaino ei ole henkilökohtaista ja väkivalta on summittaista. Joissain vakavissa ilmastosiirtolaisuustapauksissa voisi täyttyä toissijaisen suojelun edellytykset. Tuolloin kyse olisi varmaan hyvin samanlaisesta tapauksesta kuin YK:n ihmisoikeuskomitean tapaus Teitiota, jossa tarkasteltiin tilanteen uhkaa elämälle ja valtion toimia haittavaikutusten vähentämiseksi.
Puhe ilmastosiirtolaisista ja heidän suojelustaan on lisääntynyt EU:n tasolla ja esimerkiksi aiheen tutkimiseen on suunnattu rahoitusta. Erityisesti Euroopan parlamentti on tuonut esille ilmastosiirtolaisten suojelun ja jopa pakolaisen määritelmän laajentamisen tarvetta (Apap & Harju 2023). Usein ilmiötä kuvataan hälyttävin ilmauksin esimerkiksi arvioimalla ilmastonmuutoksen kiihdyttämän resurssipulan voivan johtaa väkivaltaisiin konflikteihin ja ”maahanmuuttoaaltoihin” ja ilmastosiirtolaisuuden olevan yksi suurimmista geopoliittisista riskeistä (Noonan & Rusu 2022). Ilmastosiirtolaiset on myös huomioitu keskusteluissa turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamisesta, joissa etsitään keinoja laittoman maahantulon juurisyihin vastaamiseksi (COM/2018/471 lopullinen).
Äskettäin uudistetussa (ja vuonna 2026 sovellettavaksi tulevassa) EU:n maahanmuutto- ja turvapaikkapaketissa ei ole tartuttu mahdollisuuteen laajentaa kansainvälistä suojelua ympäristö- ja ilmastosyistä pakeneville. EU:n työkalupakissa on kuitenkin edelleen tilapäisen suojelun direktiivi, joka tulee aktivoida poliittisella päätöksellä tiettyä ryhmää tai tilannetta ajatellen. Unionin jäsenvaltiot ovat aktivoineet tilapäisen suojelun Ukrainan sodan vuoksi paenneille ja periaatteessa sen voisi myös ottaa käyttöön ympäristökatastrofin tilanteessa. Se olisi ehkä realistista vain aivan EU:n naapurustossa tapahtuvan katastrofin yhteydessä.
EU on vahva toimija ilmastoneuvotteluissa ja haluaa myös olla edelläkävijä sopeutumistoimissa, mukaan lukien kansainvälisessä yhteistyössä ja muiden valtioiden sopeutumistoimien tukemisessa. Euroopan unionin sopeutumissuunnitelmassa (komission tiedonanto 2021) painotetaan sopeutumistoimien kiireellisyyttä, koska ilmastonmuutoksen moninaiset haitalliset vaikutukset ovat nähtävissä jo ympäri Eurooppaa ja vielä vakavammin muualla maailmassa. Ilmastonmuutoksella nähdään olevan taloudellisia ja sosiaalisia vaikutuksia, erityisesti EU:n rannikkoalueilla, missä asuu 40 % väestöstä. Sopeutumissuunnitelmassa (s. 4) todetaan, että menetykset jakautuvat epätasaisesti ja vahingoittavat erityisesti alueita, joilla on jo haasteita, kuten heikko talouskasvu tai korkea nuorisotyöttömyys. Suunnitelmassa (s. 13) ratkaisua haetaan talouden monipuolistamisesta, työntekijöiden uudelleenkoulutuksesta ja mahdollisuudesta siirtyä vihreän kasvun aloille. EU:n sopeutumissuunnitelmassa ei kuitenkaan puhuta mitään työvoiman vapaasta liikkuvuudesta ilmastonmuutokseen sopeutumiskeinona EU:n alueella.
EU:n ulkopuolelta tuleva kansainvälinen muuttoliike nähdään yhtenä ilmastonmuutoksen aiheuttamista kerrannais- ja heijastusvaikutuksista, esimerkiksi kansainvälisen kaupan vaikutusten lisäksi. EU:n sopeutumissuunnitelmassa painotetaan Euroopan ulkopuolella tapahtuvien ilmastonmuutoksen vaikutusten kohdistuvan jo ennalta haavoittuvassa asemassa oleviin ryhmiin ja lisäävän konfliktiriskiä. Pakkomuutosta puhutaankin juuri konfliktien yhteydessä (s. 23). Muuttoliike ja pakkomuutto nähdään yhteisinä haasteina kumppanimaiden kanssa, ja niihin mainitaan haettavan ratkaisuja esim. kauppasopimusten avulla (s. 26). Sopeutumissuunnitelmassa (s. 3) todetaan, että ”kansainvälisessä ilmastokestävyydessä on kyse paitsi solidaarisuudesta myös avoimesta strategisesta autonomiasta ja omasta intressistä EU:n ja sen jäsenvaltioiden osalta”. Eli solidaarisuuden ja itsekkyyden voimat kamppailevat ilmastopolitiikassa ja ilmastosiirtolaisuuteen suhtautumisessa aivan samalla tavalla kuin muillakin kansainvälisen politiikan osa-alueilla.
EU haluaa edistää alueellisia, kansallisia ja kansallista tasoa alempia sopeutumisstrategioita muualla maailmassa, kiinnittäen erityistä huomiota sopeutumiseen Afrikassa, pienissä kehittyvissä saarivaltioissa ja vähiten kehittyneissä maissa (s. 22). Sopeutumissuunnitelmassa kerrotaan EU:n jatkavan työskentelyä afrikkalaisten aloitteiden parissa sekä alueellista sopeutumista ja katastrofiriskinhallintaa tukevien tahojen kanssa. Näissä toimissa pyritään nivomaan yhteen sopeutuminen, kehitysapu ja humanitaarinen apu (s. 23). Tarkoituksena on myös tukea kumppanimaita ilmastorahoituksen saannissa kansainvälisistä lähteistä (s. 25). Komissio pyrkii lisäämään resursseja ja mobilisoimaan lisää laajempaa rahoitusta sopeutumiseen. Tätä varten se hyödyntää myös uusia mekanismeja, kuten Euroopan kestävän kehityksen rahasto plussaa (EFSD+) ja ottaa resursseja käyttöön kahdenvälisten kanavien ja EU:n jäsenvaltioiden kautta. EU aikoo antaa kohdennettua tukea kumppanimaille, jotta olemassa olevia ja uusia rahoitusvaroja olisi helpompi mobilisoida ilmastonmuutokseen sopeutumiseen (s. 24).
Suomessa ilmastosiirtolaisuus nähdään kaukaisena haasteena
Suomi on jo jonkun aikaa pyrkinyt ottamaan huomioon pakkomuuton näkökulmaa ulkopolitiikassaan erityisesti humanitaarisen avun ja kehitysavun alueilla (Zetter ym. 2019). Ilmastosiirtolaisuuden näkökulmaa on puolestaan huomioitu valtioneuvoston tutkimus- ja selvitystoiminnassa (VN TEAS) ja ulkoministeriön tilaamassa ILMASI-hankkeessa (Prokkola ym. 2021). Ilmastosiirtolaisuus on myös mainittu ilmastonmuutoksen vaikutuksia ja turvallisuutta pohtivassa VN TEAS -selvityksessä (Hakala ym. 2021). Kuten ILMASI-hankkeen selvityksessä todetaan, ilmaston- ja ympäristömuutoksen vuoksi tapahtuvan muuttoliikkeen hallinta edellyttää monitasoista kansainvälistä ja kansallista yhteistyötä (Prokkola ym. 2021). Lisäksi selvityksessä peräänkuulutetaan hallinnon sektorien välistä yhteistyötä sekä yhteisiä periaatteita ja tavoitteita ilmastosiirtolaisuuden hallinnassa.
Ulkoministeriön tilaama ILMASI-selvitys (Prokkola ym. 2021) lisää päätöksentekijöiden tietopohjaa ja tarkastelee keinoja, joilla Suomi voisi vastata ilmastosiirtolaisuuden haasteeseen. Suomen ulkomaalaislainsäädännön mukaan kansainvälisen suojelun saaminen on erittäin epätodennäköistä, jos ympäristötekijät ovat ainoa muuton syy. Suomessa ei ole nimenomaista ilmasto- tai ympäristöpakolaisen statusta tai oleskelulupaa, jonka ulkomaalainen voisi saada, mutta suojelua voi silti hakea. Kuten EU-oikeuden kohdalla kuvattiin, kansainvälisen suojelun myöntäminen on mahdollista, jos ilmastomuuttoon liittyy muita tekijöitä, jotka mahdollistavat turvapaikan antamisen tai toissijaisen suojelun myöntämisen. Muuna mahdollisena keinona on uudelleensijoittaminen valitsemalla kiintiöpakolaisia ympäristökriteereillä. Selvityksen mukaan on myös mahdollista tarjota tilapäistä suojelua ulkomaalaislain 109 pykälän perusteella ympäristökatastrofien yhteydessä, mutta se edellyttää hallituksen poliittista päätöstä. Selvityksessä kehotetaan edistämään vaihtoehtoisia ja räätälöityjä maahantulon väyliä esimerkiksi opiskelijoiden ja työvoiman liikkuvuuden kautta.
Selvityksessä suositellaan ympäristöllisiin ja yhteiskunnallisiin juurisyihin vaikuttamista esimerkiksi ilmasto- ja ympäristöpolitiikan, kehitysyhteistyön, humanitaarisen avun tai käytännön kumppanuuksien kautta. Suomessa on monenlaista osaamista ja mahdollisuuksia kehittää teknologiaa ja innovaatioita ilmaston- ja ympäristömuutokseen sopeutumiseksi. Muun muassa Ilmatieteen laitoksella on tarvittavaa osaamista ja kansainvälisiä verkostoja meteorologisten ja hydrologisten palveluiden ja osaamisen kehittämiseen yhdessä ilmastonmuutoksen kannalta haavoittuvien maiden kanssa. Lisäksi koulutus- ja tutkimustoiminnan kehittäminen tarjoaa monia keinoja vastata ilmaston- ja ympäristömuutoksen tuomiin haasteisiin lähtömaissa. Ulkoministeriön keinovalikoima tukee siis lähtömaita ilmastosiirtolaisuuden ja pakkomuuton hillitsemisessä.
Suomen sopeutumissuunnitelmassa (valtioneuvoston selonteko 2023) on arvioitu, että ilmastonmuutos vaikuttaa jonkun verran ihmisten elinkeinoihin ja luonnon monimuotoisuuteen. Vakavampia perus- ja ihmisoikeuksia uhkaavia vaikutuksia nähdään kohdistuvan saamelaisiin ja saamelaiskulttuuriin poronhoidon ja laidunmaiden muuttumisen kautta (s. 29). Suunnitelmassa todetaan, että ilmastonmuutos on jo vaikuttanut saamelaisten ympäristöön, elinkeinoihin ja kulttuuriin, eikä kulttuuriperintöön ja kulttuuriympäristöön kohdistuvia ilmastoriskejä ole riittävästi huomioitu aiemmin. Nykyisten toimien ei katsota olevan riittäviä ja saamelaisten ilmastonmuutokseen sopeutumisohjelma nähdäänkin yhtenä lisävalmisteluja edellyttävänä toimenpiteenä (s. 79 ja 105).
Suomen sopeutumissuunnitelmassa on huomioitu sisäinen muuttoliike maaseudulta kaupunkeihin, kun ilmastonmuutos vaikuttaa elinkeinoihin, kuten esimerkiksi kuivuuden takia maanviljelyyn ja tuholaisten takia metsätalouteen . Sisäisen muuttoliikkeen arvellaan heikentävän maaseutukuntien taloudellisia resursseja ja sitä kautta vaikuttavan myös sopeutumistoimiin (s. 26). Sopeutumistoimet edellyttävät rahaa, mutta poismuutto vähentää kuntien varoja. Suunnitelmassa tunnustetaan, että vaikutukset ovat monissa muissa maissa samankaltaisia mutta dramaattisempia esimerkiksi elinkeinojen, luontokadon ja ruokaturvan näkökulmista. Ihmisten liikkuminen rajojen yli (muuttoliike, turismi) nähdään ilmastonmuutoksen kansainvälisenä heijastevaikutuksena, kun ilmastonmuutos voimistaa muuttoliikkeen juurisyitä. Suomesta voi tulla matkailukohteena vetovoimaisempi, kun muut kohteet muuttuvat tukalammiksi. Matkailu ja turismi nähdään hyötynä (s. 39), mutta muuttoliike haasteena. Muuttoliikkeen suurimpien vaikutusten nähdään kohdistuvan Etelä-Eurooppaan, mutta pidemmällä aikavälillä myös Suomen nähdään voivan muodostua houkuttelevaksi kohdemaaksi (s. 36–37). Kansainvälinen muuttoliike ja pakolaisuus mainitaan perusteena sille, miksi Suomi tukee kehitysyhteistyön kautta muiden maiden ilmastotoimia (s. 90).
Sopeutumissuunnitelman (s. 93) mukaan Suomen tavoitteena on ehkäistä hallitsematonta muuttoliikettä maiden sisällä ja valtioiden rajojen yli. Maahanmuuttohallinnon kestävyydestä ollaan huolissaan, sillä ilmastonmuutos aiheuttaa väestöliikehdintää ja laajamittaista maahantuloa. Sisäasiainhallinnossa varaudutaan laajamittaiseen maahantuloon ”kehittämällä Maahanmuuttoviraston prosesseja sekä laajemmin valmiussuunnittelua, tilannekuvaa ja ennakointia” (s. 49). Suomi toivoo myös EU:lta entistä vahvempaa yhteistä maahanmuuttopolitiikkaa. Sen lisäksi, että turvapaikkajärjestelmän tulee varautua kriiseihin, nähdään tarve myös turvapaikkamenettelyä täydentäville väylille (s. 95).
Loppusanat
Valtioiden väliset ilmastoneuvottelut ovat onnistuneet luomaan oikeudellisia velvoitteita ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi, siihen varautumiseksi ja menetysten korvaamiseksi. Valtioiden tulee esimerkiksi suunnitella varautumista ja sopeutumista ilmastonmuutokseen tekemällä kansallisia ja alueellisia sopeutumissuunnitelmia. Myös ilmaston- ja ympäristömuutosten aiheuttama muuttoliike on noussut keskusteluihin, mutta ne eivät ole johtaneet oikeudellisiin velvoitteisiin ilmastosiirtolaisten suojelemiseksi. Kansainvälisessä politiikassa on kuitenkin luotu pehmeää sääntelyä ilmastosiirtolaisuuteen vastaamiseksi ja toimintaohjeiksi erityisesti ympäristökatastrofien tilanteessa.
Kansainvälisen oikeuden mukaan vastuu ihmisten ihmisoikeuksien ja terveellisten elinolojen turvaamisesta on kotimaalla eli ilmastosiirtolaisten lähtömailla. Yksi tapa turvata ilmastonmuutoksen vaikutuksesta kärsivien ihmisoikeuksia on auttaa lähtömaita sopeutumaan haittavaikutuksiin ja tukemaan kansalaisiaan, jotka haluavat pysyä kotimaassaan. Joissain maissa kansalaiset myös haastavat omia valtioitaan toimimaan paremmin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi. Toinen keino ihmisoikeuksien turvaamiseksi on antaa suojaa rajat ylittävän pakkomuuton tai muun siirtolaisuuden tilanteissa. Joissain tilanteissa ilmastosiirtolainen saattaa täyttää kansainvälisen suojelun kriteerit, jolloin vastaanottajavaltion tulee sallia oleskelu ja suojata pakolaisten oikeuksia. Vahvistusta myös tälle velvollisuudelle on joissain maissa haettu oikeudesta ja ihmisoikeussopimusten ylikansallisista valvontaelimistä. Kynnys kansainvälisen suojelun antamiselle, varsinkin pelkästään ilmaston- tai ympäristömuutosten vaikutusten takia, on kuitenkin hyvin korkea.
Kansallinen tai EU-lainsäädäntö voisi tarjota parempaa suojaa niin sanotuille ilmastopakolaisille, mutta vaikka asia on ollut paljon esillä, suojelun kriteereitä ei ole laajennettu. EU:n jäsenvaltiot tuntuvat odottavan EU:n yhteisiä linjauksia asiasta, eikä mikään maa halua tarjota parempaa suojaa kuin toiset. Toisaalta ottaen huomioon viimeaikaisen trendin heikentää turvapaikanhakijoiden asemaa ja oikeuksia EU:ssa, jäsenvaltiot tuskin ovat halukkaita laajentamaan kansainvälistä suojelua ilmastopakolaisiin. Esimerkiksi Suomi on poistanut lainsäädännöstään vuonna 2016 kansallisen humanitaarisen suojelun kategorian, jolla olisi voinut vastata joihinkin suojelutarpeisiin ympäristökatastrofitilanteessa.
Sekä EU että jäsenvaltiot ovat valmiita jossain määrin tukemaan lähtömaita niiden ponnisteluissa ilmastonmuutokseen varautumisessa ja sopeutumisessa, esimerkiksi kehitysavun, kauppasopimusten ja siviilikriisinhallinnan aloilla. Siirtolaisuutta ei kuitenkaan tunnisteta yhdeksi sopeutumiskeinoksi ilmastonmuutoksen vaikutuksiin. Kolmansien maiden kansalaisten kohdalla se on ymmärrettävää ottaen huomioon edellä mainittu kehityskulku. On kuitenkin yllättävämpää, ettei EU-kansalaisten kohdalla nähdä EU:n vapaata liikkuvuutta sopeutumiskeinona ilmastonmuutoksen pahentamaan elinkeinojen häviämiseen ja nuorisotyöttömyyden kasvuun joillain Etelä-Euroopan alueilla.
Suomesta on osallistuttu aktiivisesti ilmastoneuvotteluihin ja ilmastosiirtolaisuudestakin on puhuttu varsin paljon. Ilmastonmuutos ja siitä aiheutuvat haitat ja menetykset tuntuvat kuitenkin vielä kaukaisilta ja vähäisiltä. Suomen varautuminen rajojen ulkopuolelta tulevaan ilmastosiirtolaisuuteen ja varsinkin turvapaikan hakemiseen vaikuttaa torjuvalta. Suomi ei halua näyttäytyä houkuttelevana maana ilmastopakolaisille ja ennemmin panostaa lähtömaiden ja kauttakulkumaiden tukemiseen muuttoliikkeen hallinnassa. Vielä ei ole näkyvissä solidaarisuutta ja vastuunottoa ilmastopakolaisten hyvinvoinnista. Esimerkiksi turistien lisääntyminen, minkä Suomi näkee positiivisena asiana, ei luo vastuuta näiden ihmisten hyvinvoinnista. Ehkäpä koulutuksen ja tutkimuksen kautta voisi löytyä vaihtoehtoisia liikkuvuuden reittejä ilmastonmuutoksen vaikutuksista kärsiville.
Ihmisoikeusnäkökulman voi ymmärtää monella tapaa. Kaksi pääkatsantokantaa on ihmisoikeuksiin perustuva velvollisuus antaa kansainvälistä suojelua tai velvollisuus suojella omia kansalaisia ilmastovaikutuksilta. Kansalliset sopeutumissuunnitelmat ovat tärkeitä kahdestakin syystä. Ensinnäkin hyvä sopeutuminen vähentää pakkomuuttoa, ja toisekseen hyvät suunnitelmat ja tehokkaat toimet osoittavat, ettei tarvetta kansainväliselle suojelulle ehkä ole. Ihmisten kannalta olisi kuitenkin inhimillisintä tukea ilmastosiirtolaisuutta yhtenä sopeutumiskeinona ilmastonmuutoksen aiheuttamiin haasteisiin. Vapaaehtoisen kansainvälisen liikkuvuuden tukeminen ilmastonmuutoksen vaikutuksista kärsivillä alueilla kannattaa tehdä ennen kuin tilanne on niin paha, että ihmisten on pakko muuttaa.
Jaana Palander toimii erikoistutkijana Siirtolaisuusinstituutissa.
Lähteet
Apap, Joanna & Sami James Harju (2023). The concept of 'climate refugee', Towards a possible definition. EPRS | European Parliamentary Research Service, PE 698.753.
Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi turvapaikka- ja maahanmuuttorahaston perustamisesta, COM/2018/471 lopullinen.
Hakala, Emma, Sanna Erkamo, Juha Pyykönen, Heikki Tuomenvirta, Oras Tynkkynen, Kati Berninger & Antto Vihma (2021). Ilmastonmuutos ja Suomen turvallisuus: Uhat ja varautuminen kokonaisturvallisuuden toimintamallissa. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:52.
Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle: Ilmastokestävä Eurooppa - Uusi EU:n strategia ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi, COM/2021/82 lopullinen.
McAuliffe, Marie & Linda Adhiambo Oucho (toim.) (2024). World Migration Report 2024. International Organization for Migration (IOM), Geneve.
Noonan, Eamonn & Ana Rusu (2022). The future of climate migration. EPRS | European Parliamentary Research Service, Strategic Foresight and Capabilities Unit, PE 729.334.
Prokkola, Eeva-Kaisa, Saija Niemi, Élise Lépy, Jaana Palander, Outi Kulusjärvi & Päivi Lujala (2021). Climate migration: Towards a better understanding and management : Finland and a Global Perspective. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:42.
Valtioneuvosto (2023). Valtioneuvoston selonteko kansallisesta ilmastonmuutokseen sopeutumissuunnitelmasta vuoteen 2030: Hyvinvointia ja turvallisuutta muuttuvassa ilmastossa. Valtioneuvoston julkaisuja 2023:73.
Zetter, Roger, James Mackie, Héloïse Ruaudel, Maaria Seppänen & Noemi Cascone (2019). Evaluation on Forced Displacement and Finnish Development Policy. Suomen ulkoministeriö.